Первая главная функция парламента - законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание.законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.

Осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит, как правило, публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выработки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них предает вход в зал другим депутатам, "бойкот" - отказ мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, "флибустьерство" - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии популярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента - представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них - абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических, социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое представительство, хотя и составляет значительную часть населения страны.

С представительской тесно связана третья функция -функция обратной связи, без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, "круглые столы". В США практикуются званые обеды и ужины, правда, для рядового гражданина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента - формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так; во многих парламентских республиках главу государства избирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы, интерпелляции (лат. interpellatio - перебивание речи, жалоба перед судом) - запросы, адресуемые депутатами премьер-министру или министру с требованиями дать объяснение по какому-либо поводу или факту. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ должностного лица обсуждается палатой и по нему может быть принята соответствующая резолюция. Иногда это завершается вынесением вотума недоверия министру или составу правительства. В большинстве государств интерпелляция может быть представлена лишь от имени определенного числа депутатов: в Финляндии это не менее 20, в ФРГ - не менее 30 человек. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в определенный срок, как правило до двух недель. Институт интерпелляции существует всех странах. Его роль возрастает с демократизацией политической жизни общества и власти.

Некоторые государства имеют особый институт парламентских комиссаров (омбедсманов), назначение которых - контроль за соблюдением законов государственными чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно представляют отчет парламенту.

В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) парламент имеет так называемую счетную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счета по использованию государственного бюджета.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:

1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.

Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, и которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.

Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и е варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.

В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались: в России до Петра I они избирались боярами).

При передаче престола наиболее часто использовал кастильская система, согласно которой его наследник определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии - трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.п., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.

Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие).

В современных парламентских монархиях институт монарха - это прежде всего дань традиции и он носит основном формальный характер. Монарх "царствует, не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).

Отметим, что современные монархи, обладая высоки авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса. Так, испанский король, сумев парализовать волю путчистов, значительно ус свое влияние и доказал, что он является гарантом целостности страны, стабильности и порядка. А неспособность короля Греции противостоять установлению диктатуры военных привела к тому, что на референдуме граждане: высказались за республиканскую форму правления.

При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.

В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался "предводитель народа" (magister populi), позже "диктатор" (dicto - предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых - коллегией выборщиков (США), в Германии - особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии- правительством, в Греции, Израиле - парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии - 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси - 5, во Франции - 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.

В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:

Недееспособен по состоянию здоровья;

Совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;

Уходит в отставку добровольно. Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент - ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:

Формирование правительства и контроль за его деятельностью;

Решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;

Прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;

Право помилования, амнистии;

Назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;

Обращение к парламенту с посланиями;

Роспуск парламента в случаях, предусмотренных конституциями (Франция, Россия, Беларусь);

Контроль за исполнением законов;

Ведение переговоров и заключение международных соглашений;

Подписание законов;

Право вето на отдельные законодательные акты;

Введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.

Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует; что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.

Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия пар­ламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать матери­альные обременения государства (в частности, принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств и междуна­родных организаций), устанавливать налоги, принимать государствен­ный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических мо­нархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парла­мент всегда, будучи высшим органом народного представительства, об­ладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический характер (напри­мер, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность со­зданных парламентом расследовательских комиссий).

Используются следующие формы контроля за деятельностью испол­нительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отноше­нии других органов:

1. Вопросы, к. правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам на пленарном заседании пар­ламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов - 20 минут. Вопро­сы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра воз можно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских рес­публиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, обще­ственно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, вы­ражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отстав­ку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, дей­ствуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолю­ции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется стро­гим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «сва­лить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением до­верия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппо­зиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причи­ны, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невоз­можно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера являет­ся действенным средством давления правительства на депутатов и неред­ко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правитель­ство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в дру­гих возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).

5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятель­ности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает во­прос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительст­во опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парла­ментом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особен­но в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государ­ственных органов к вопросам большой значимости. На слушания пригла­шаются представители исполнительной власти, известные обществен­ные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р.Никсона.

8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по кон­тролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за дей­ствиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введе­нии чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).

10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазису­дебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет

большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (в Сенегале, на Мадагаскаре, в Габоне и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы – законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете – совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах – Коране и сунне.

Главная задача парламента – принятие законов . Среди них важнейшее значение имеют основные законы – конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждает, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (в Израиле, Ливане, Турции и др.). Парламент (в Италии) или одна из его палат (в бундестаге в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (в Германии, Японии) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата).

Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.

Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция, В США президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны.

Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США – федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (во Франции, Польше). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (во Франции) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (в Японии). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства . Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (создаёт расследовательские комиссии).

Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти (особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов):

· вопросы к правительству;

· дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства;

· интерпелляция;

· постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству;

· доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат;

· парламентские слушания;

· парламентские расследования;

· деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;

· созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях;

· импичмент по отношению к высшим должностным лицам;

· контроль за делегированным законодательством.

В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов » к правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов – 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут).

Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки

с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, в Египте).

Тему дебатов по заранее определенным вопросам и общей политике правительства , как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

Интерпелляция используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с подачей вопросов подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

Внесение вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием), как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой.

Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению.

В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).

Действенность докладов и отчетов правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

Форма парламентских слушаниий активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко – в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются

представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

Для парламентских расследований парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р. Никсона.

При парламенте осуществляют деятельность парламентские комиссары и другие органы . Ранее уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

Для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии) созываются специальные заседания парламента .

По отношению к высшим должностным лицам объявляется импичмент , когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении их от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Осуществляется контроль за делегированным законодательством – актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента.

Таблица 2. Конституционные полномочия президента и парламента.

Таблица 3. Парламентский контроль над деятельностью президента

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неогра­ниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консуль­тативные.

Полномочия парламента . Главная задача парламента – принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы – кон­ституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), по­правки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы го­сударства, формируя их целиком или в части (другую часть может назна­чать президент). Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает мини­стров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.

Парламентские процедуры : 1) по определенным вопросам и общей политике правительства могут проводиться Дебаты. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении; 2) в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских рес­публиках используется институт интерпелляции, который предусматривает постановку какого-либо важного, обще­ственно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования; 3) вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, как правило, ставит оппозиция; 4) парламентские слушания организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государ­ственных органов к вопросам большой значимости; 5) парламентские расследования путем создания специальных комиссий, имеющих доступ ко всем документам, включая секретные; 6) созыв специальных заседаний парламента для контроля за дей­ствиями органов исполнительной власти в особых ситуациях; 7) импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и решает вопрос об отрешении от должности главы государства.

Сессии и заседания парламента . Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседа­ниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслу­шивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.

Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают посто­янные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избира­тельных округах, занимаются другими видами депутатской деятельнос­ти, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям.

Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требова­нию части депутатов (в одних странах – 1/3 депутатов, в других – 1/2, в отдельных развивающихся странах – 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.

Для пленарного заседания палат в большинст­ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута­тов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии – 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии – 1/3, в Великобритании – 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.

Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо­статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста­точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво­рума для заседаний и принятия решений не существует.